特别国债最快4月下旬审议 “抗疫”规模或超万亿

继3月27日中央政治局会议首次提及“发行特别国债”之后，4月17日召开的中央政治局会议进一步指出将“发行抗疫特别国债”，明确了其抗疫属性。一旦落地，这将是在1998年发行2700亿元、2007年发行1.55万亿元特别国债之后，中国发行的第三次特别国债。

与一般国债不同，特别国债是为特定目的发行的、具有明确用途的国债。中央财经大学教授、中财―鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对时代周报记者分析，此次特别国债将大概率用于与疫情相关的项目，比如加强公共卫生体系的建设，国家的战略物资储备，对疫情比较严重的地区，例如湖北省、武汉市的相关项目给予相应的支持等。

当前，官方尚未披露此次特别国债的发行规模。温来成保守估计，发行规模将在上万亿元。而一些市场机构则预测，规模会达到2万亿―4万亿元，相当于GDP的2.0%―4.0%。

重点用于“抗疫”

我国历史上共发行过两次特别国债，第一次是在1998年，为了补充国有独资商业银行资本金，发行了2700亿元长期特别国债。第二次是在2007年，为了抑制货币流动性过剩的问题，财政部发行了1.55万亿元特别国债，作为新成立的国家外汇投资公司的资本金。

“从前两次发行情况来看，特别国债是在特定时期发行的、具有特定目的的中央政府债券。”温来成表示，新冠肺炎疫情对我国的经济社会发展造成了较严重的冲击，发行特别国债有利于实现经济社会发展的目标。

受疫情影响，财政收支平衡压力持续增大。4月20日财政部发布的数据显示，今年1―3月累计，全国一般公共预算收入同比下降14.3%，一般公共预算支出同比下降5.7%。其中，卫生健康支出4976亿元，同比增长4.8%；各级财政安排疫情防控资金1452亿元。

“发行特别国债是一件迫不得已的事情，是把现在的财政压力往后转移，并不是借了债就不用还。”中国人民大学教授、财政金融学院副院长赵锡军对时代周报记者表示。

需要指出的是，特别国债一般纳入中央政府性基金预算，不列入财政赤字。由于财政基金预算的编制原则是“以收定支，收支平衡”，这也意味着特别国债有收益要求。

那么，此次抗疫特别国债将投向哪些领域？多位专家学者均对时代周报记者表示，特别国债将用于与抗疫直接相关的领域。

赵锡军举例称，在医保承压的情况下，特别国债可用于治疗新冠肺炎疫情方面的支出；或用于前往湖北的各个医疗支援队的开支；各地对抗疫物资的调配、采购等方面的费用，也可以通过特别国债的方式来筹集资金。

“目前中央层面对受疫情影响的困难群众的补助、对中小微企业的支持力度都需要加强。”方正证券首席经济学家、北京大学光华管理学院博士生导师颜色对时代周报记者分析，应该通过发行特别国债，加大对中小微企业和受疫情影响群众的救助与纾困力度，这将对扩大内需、激发消费潜力产生积极作用。

中国社会科学院财经战略研究院研究员汪德华则撰文称，从已披露的欧美各国财政刺激方案可以看到，大量资金被安排用于给实体企业贷款，特别是中小微企业。例如美国2万亿美元的刺激法案中，约1万亿美元是用于不同类型受损企业发放贷款。

汪德华认为，可以采取增发特别国债的方式筹资，借鉴欧美国家做法，资金主要用于给受疫情影响产业和企业发放贷款，以缓解现金流压力。

规模或超万亿元

颜色建议，发行特别国债3万亿元，其中1万亿元可用于支持消费、加强对弱势群体纾困的力度。通过建立中国的食品券制度与对低收入群体发放有现金价值的消费券和现金政策为市场纾困、激发居民消费潜力，达到提振内需的效果。另外2万亿元可用于支援中小微企业。通过设立“中小企业稳定基金”，以央行再贷款的形式，委托商业银行直接发放给中小微企业，财政承担85%的风险，商业银行承担15%的风险。

不过，颜色也指出，特别国债的发行规模不妨大一些，从长远来看，一两万亿元的发行规模对中国这个体量巨大的经济体来说差别不大。“不要刻意去控制规模，只要跟抗疫有关，只要有需要，从长远看都可以发，但是要成熟一批、发行一批。”

颜色认为，特别国债的主要购买方应该是商业银行。要估计市场的容量和承受度，从而确定发行的规模。另一方面，募集了钱以后，要编制详细的使用方案，规范资金的使用。

针对特别国债的发行时机，温来成表示，取决于中央对宏观形势的判断与决策，以及当前市场上资金的供求关系。“要尽可能选择利率较低的时候发行，这样可以减轻政府还本付息的压力。”

温来成分析，今年新增地方政府专项债券的发行规模较大，预计在3万亿元以上，如特别国债和地方债同时密集发行，可能对市场上的资金供求关系产生较大的冲击。此外，还要考虑公共资金需求和企业资金需求之间的平衡。“在社会资金量有限的情况下，政府发债筹集的资金较多，必然对企业筹集资金产生挤出效应。”

由于特别国债不计入赤字，发行流程相对较快，主要是财政部发起议案，全国人大常委会审议通过即可。全国人大常委会的召开时间通常为双月的下旬，最近一次将于4月26―29日举行。

华泰证券金融行业分析师沈娟团队撰文指出，抗疫特别国债有望于4月26―29日召开的人大常委会会议审议，若获通过则6月有望发行。不过，时代周报记者查阅4月底的全国人大常委会议程，并未发现有特别国债方面的内容。有知情专家告诉时代周报记者，特别国债大概率会在今年全国两会期间上会审议。